日前，接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿對此解讀說，改進預算管理制度、完善稅收制度、建立財政事權和支出責任相適應的制度，將是今年財稅改革的攻堅要點。從目前進展看，“預算管理制度改革步伐較快，稅收制度改革有待深入推進，而財政事權和支出責任劃分改革更需要加快進度。”
在他看來，預算制度改革關鍵在落實，而后兩項任務涉及利益格局和利益訴求復雜，需要拿出能夠凝聚各方更多改革共識、更“接地氣”的改革方案。具體講，就是在繼續完善預算管理的同時，加快健全地方主體稅種，使中國的稅制能夠適應中國市場經濟發展的現實和當前的發展階段。
“在此基礎上處理好中央和地方關系，厘清各級政府的財權與事權、財力與事權、事權與支出責任，使稅收成為指引經濟生活的指揮棒，成為引導地方政府活動的指揮棒，真正落實十八屆五中全會提出的五大發展理念。”尹中卿認為這是新一輪財稅改革保障全面建成小康社會最為迫切的重大任務。
預算改革重在落實
尹中卿對《瞭望》新聞周刊記者表示，預算管理體制改革以2014年預算法修改為標志，在制度上基本完備了，現在的關鍵就是落實。預算編制已從一本預算變成四本預算，但有諸多需要繼續完善的地方。
在一般公共預算方面，主要存在兩方面問題。
一是部門預算還沒有完全覆蓋。目前中央財政管理單位158家。其中有119個預算部門，除涉密單位外，今年有104家提請全國人大會議審議，這些部門預算都將依法公開。另外39家屬于財政管理的其他預算單位。
全國人大常委會預算工作委員會有關部門負責人對本刊表示，財政管理的其他預算單位是指，目前有一些中央企業收入以自己營收為主，但也有部分資金從財政劃撥。這些企業按一級預算單位對待，但未按部門預算管理。未來將根據改革進展情況分別列入相關部門預算或不再作為一級預算單位管理。
尹中卿指出，在中央現有119個預算部門中，未提請審議的15家不全是涉密部門。其余104個預算部門涉及的資金規模，占到中央本級公共一般預算支出的60%。“這尚未達到預算編制橫向到邊、縱向到底的要求。”
二是部門預算編制按經濟性質分類有待落實。有的部門預算未做到依據收入按照類款項目進行編制。一般公共預算編制，按功能分類外，還應該按經濟性質分類。所謂按功能分類，就是資金按功能劃分為農林水、醫療衛生、環保或國防等。按經濟性質分類，就是資金用途精準指向基本建設、固定資產投資、商品勞務購買等。前者表明資金用在哪些方向，后者表明資金具體是怎么用的。
尹中卿指出，“過去由于很多預算是代編，所以難以按照經濟性質分類編制。目前要求同步編制，但不少部門預算沒有按照經濟性質分類。”
在政府性基金預算方面，主要問題是設置較為隨意，且沒有做到專款專用。尹中卿認為，在各類政府性基金中，土地出讓金收入占比太大，地方政府性基金預算達4萬多億元，近90%都是土地出讓金收入。難點在于，土地出讓金收入預算編制存在困難，因為土地通過招拍掛交易。“只交一定的保證金，剩下的可能房子都已經賣出去了，錢還沒有交上來。所以，土地出讓金的預算沒有一個地方將其編細。”
不僅如此，依據法律法規和政策規定，政府性基金要分別按一定比例用于教育、水利建設、保障性住房等，但由于資金劃撥是按基金總額還是按基金凈收益算并未明確，具體使用中也就缺乏約束力。“如果按凈收益，就可能一分沒有，因為資金可能用于拆遷安置等其他方面了。”尹中卿說。
在國有資本金預算方面，收益上繳比例低，且資金用于一般公共預算比例更低。尹中卿表示，我國自2008年開始編國有資本經營預算，但到目前中央國有資本金預算也就1000多億元，加上地方的共計2000多億元。從目前上繳的比例看，煙草公司上繳25%，中石油、中石化20%，剩下的15%甚至更低，還有一些企業免繳。十八屆三中全會明確提出，到2020年提取國有資本稅后利潤要到30%，現實情況與目標任務有不小差距。
因此，尹中卿提出，提高比例的同時應擴大征收范圍，應從國資委管的國有企業擴大到金融企業、政府機關管理的企業，甚至是國有資源的特許經營收入。“要使這部分收入用到公共財政，更準確說應該是用到社會保險領域中的養老保險領域。”
以稅收法定重構中國稅制
相較于預算制度改革的落實問題，稅收制度改革面臨的任務更為艱巨。
自去年5月1日營改增全面推行以來，共計減免企業稅收5700多億元。國家發展改革委的匡算中，加上電價下調等企業減負舉措，共計給企業減少稅費上萬億元。但一些企業認為，對此未有明顯感受。
尹中卿告訴《瞭望》新聞周刊記者，這主要是因為間接稅制度下，“增值稅、消費稅等，產品出廠時就已經加了稅收成本，錢雖是消費者掏的，但感覺都是企業在交，所以企業就說自己繳稅很高。”尹中卿表示，企業所繳稅收里面，真正屬于企業所得稅的份額并不大，更多的是增值稅和消費稅。
落實“稅收法定”原則被認為是完善稅制的重要途徑。十八屆四中全會明確提出，要落實稅收法定原則。但目前的18個稅種中，包括新近通過的環境保護稅法，只有4個經由全國人大立法。按照2015年通過的立法法，剩下的14個稅種都要由全國人大通過法律對稅種和稅率作出規定，目標是到2020年完成稅收法定任務。
“盡管立法法規定了稅種、稅率都要由法律決定，但現實中還是有不少人主張給政府以稅收調節的權力，尤其是給地方政府稅收優惠的權力。”尹中卿說，現在只剩三年的時間，按照2017年的立法計劃，提交常委會審議的只有兩個，就是煙葉稅法和船舶噸稅法。“這兩個稅種涉及的稅收額度較小，列入研究的包括關稅法、房產稅法、個人所得稅法的修改。但占我國稅收比例最大的增值稅和消費稅迄今還沒有啟動立法。”
在尹中卿看來，當前我國以間接稅為主，缺少直接稅；以產品稅、服務稅為主，缺少財產稅。這樣的稅制結構已經不能適應當前發展的需要，而應當借助于稅收立法的進程，制定出符合中國國情、適合中國市場經濟發展需要的稅制結構。
“在稅收立法中，不是把過去的條例簡單轉換成法律就行，而是要通過稅收的全面立法，對相關稅種甚至是政府基金、收費進行清理和調整，重構中國的稅收制度。”尹中卿表示，總體方向是，要從原來的間接稅為主，轉變為間接稅和直接稅并重，要從原來的生產環節征收商品稅和服務稅，轉變為征收占有稅、收入稅和財產稅。“如此，才能更好地處理國家、企業和個人的關系。”
著力健全地方稅體系
目前，地方支出占比達到85%，事權與財力嚴重不匹配。受訪專家認為，這需要從兩個方面加速推進。
其一，中央上收部分事權。中國財政科學研究院院長劉尚希對《瞭望》新聞周刊表示，如果按照支出情況來“補償”，意味著85%的稅收要交給地方，中央收入占15%就夠了，但這就會破壞分稅制改革的成果。
因此，劉尚希認為，完全依據地方現有事權來配置地方稅體系并不現實。地方政府“缺錢”不能從地方政府收入的角度來考慮，而應該從中央與地方的事權、財權分配考慮。要加強中央事權與支出責任，通過上收部分事項的執行權，增加中央政府直接的支出責任，以此提高中央政府的支出比重，減輕地方政府的支出負擔。
繼2016年8月國務院出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》后，今年3月1日公布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，將公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八大領域列為基本公共服務清單，明確政府承擔兜底責任。國家行政學院經濟學部教授馮俏彬表示，這奠定了今后一個時期中央與地方事權和支出責任改革的堅實基礎。
其二，加快健全地方稅體系。在受訪專家看來，營業稅過去是地方主體稅種，在“營改增”的背景下，地方主體稅種更加缺乏。在尹中卿看來，健全地方稅體系，至少應包含幾大主體稅種。
一是消費稅屬地開征。目前，產品稅在生產環節征收，導致不少地方盲目追求GDP，“因為蓋一個工廠就有稅收，誰建的工廠多，誰能收的稅收就多。”而消費稅屬地開征，就會鼓勵地方政府轉變發展方式，居住環境越好，公共服務越好，吸引的人越多，所能獲得的稅收也就越多。
二是開征資源稅。中西部地區資源富集，礦產、水資源等豐富。在東部地區甚至更大范圍的發展中，中西部地區的資源都起到了重要支撐作用。“使用了別人的資源就應該交稅，要通過征收資源稅，加大對這些地區的支持力度。”
三是如何完善房地產稅。 “從立法目的看，房地產稅并不是為了‘打壓房價’，而是要對房地產市場起到調節和引導作用。”尹中卿表示，但要把握的原則是，一定要處理好與老百姓的關系，不能夠增加老百姓的負擔，特別是用于自住的房產應該免稅。（來源：瞭望）
