稅收立法應(yīng)實(shí)質(zhì)落實(shí)稅收法定
不久前，環(huán)境保護(hù)稅法草案提交全國人大常委會初審。引人注目的是，在黨的十八屆三中全會和修改后的立法法對稅收法定原則分別作出明確要求和規(guī)定后，環(huán)保稅法是首部進(jìn)入立法審議程序的單行稅法草案，從而邁開了落實(shí)稅收法定原則的第一步。
去年3月修改的立法法，以單列條款確立了稅收法定原則，即“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，只能由法律規(guī)定。這是彰顯民主、尊重法治、約束公權(quán)、保障民權(quán)的歷史性制度進(jìn)步，不過，相對于制度層面的設(shè)計(jì)，更大的挑戰(zhàn)在于如何真正踐行稅收法定原則。而率先啟航的環(huán)保稅法草案，無疑是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的考察標(biāo)本。
其中的一個(gè)焦點(diǎn)是，如何妥善處理稅收法定與適當(dāng)分權(quán)之間的關(guān)系？環(huán)保稅屬于地方稅，收入歸地方政府所有，并由其承擔(dān)環(huán)保治理的直接責(zé)任，而各地的環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等狀況又存在較大差異，這就決定了作為國家立法的環(huán)保稅法，簡單采取“一刀切”的立法思維并不適宜，而是必須賦予地方一定的稅政管理權(quán)。目前草案體現(xiàn)的正是“適當(dāng)分權(quán)”的思路，授權(quán)省級政府根據(jù)本地實(shí)際需要，可以增加同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物種類數(shù)；可以在法定稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額。
但必須警惕的是，地方政府的稅政管理權(quán)一旦缺乏必要的控制，很可能演變成暴增企業(yè)負(fù)擔(dān)的“過頭稅”，甚至異化成擴(kuò)張地方財(cái)源的“提款機(jī)”。事實(shí)上，此前因授權(quán)失范而導(dǎo)致的政府長期把持稅收立法的不正常格局，已經(jīng)留下了沉痛教訓(xùn)。令人欣慰的是，環(huán)保稅法草案并未重蹈歷史覆轍，對于上述授權(quán)條款，明確規(guī)定“報(bào)同級人大常委會決定，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案”。這意味著，具有“靈活調(diào)整”性質(zhì)的地方稅政管理權(quán)，最終仍由地方立法機(jī)關(guān)而非地方政府掌控，由地方立法而非政府規(guī)章加以規(guī)范，并由國家立法機(jī)關(guān)加以監(jiān)督，從中體現(xiàn)的，正是稅收法定的原則底線，以及防止政府超征逐利的立法意圖。
同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，為了從源頭最大程度約束地方的稅政管理權(quán)，環(huán)保稅法有必要進(jìn)一步塑造關(guān)涉地方自主權(quán)的細(xì)節(jié)性機(jī)制，比如設(shè)定稅額上浮的具體幅度等等，以盡量壓縮地方政府不當(dāng)行權(quán)、借稅牟利的空間。
從更深的層面而言，稅收法定原則的真正落實(shí)，并不僅僅體現(xiàn)在“立法”這一形式，更應(yīng)側(cè)重于具體制度的實(shí)質(zhì)兌現(xiàn)，其中的一大關(guān)鍵，乃是強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對稅收立法的主導(dǎo)權(quán)。
比如在起草環(huán)節(jié)，鑒于環(huán)保稅的高度技術(shù)性，由財(cái)政部等專業(yè)行政機(jī)關(guān)起草法案有其合理性，但由此也帶來了政府部門過度壟斷起草話語權(quán)的危險(xiǎn)。正因此，全國人大財(cái)經(jīng)委、環(huán)資委和全國人大常委會法工委、預(yù)算工委等的提前介入，當(dāng)能從事先防范的維度，抑制政府部門借法挾私的沖動(dòng)；在審議環(huán)節(jié)，代行人民權(quán)力的立法機(jī)關(guān)，理應(yīng)對稅收立法的合法合理性嚴(yán)格把關(guān)，而非輕率頒發(fā)通行證。在環(huán)保稅草案審議過程中，圍繞征稅對象、計(jì)稅依據(jù)等重大問題所提出的諸多異議，折射的正是堅(jiān)守稅法實(shí)質(zhì)公正的努力，亦為草案進(jìn)一步融入稅收法定精神奠定了思想基石；而在監(jiān)督環(huán)節(jié)，草案針對授權(quán)地方的稅政管理權(quán)，已經(jīng)設(shè)置了備案審查等監(jiān)督機(jī)制，但更重要的是如何跟進(jìn)主動(dòng)性、實(shí)質(zhì)性的審查，而非止步于走走過場的形式審查。尤其是，對于環(huán)保稅的歸屬、用途等等，目前草案仍然語焉不詳，不僅危及征稅目的的正當(dāng)性，也將埋下“挪用”“濫征”等巨大隱患。因此，進(jìn)一步明確構(gòu)建專款專用制度以及相應(yīng)的稅收流向監(jiān)督機(jī)制、征收效果評估機(jī)制等等，理應(yīng)成為完善法律草案的重點(diǎn)方向。
總之，稅收法定原則的真正落實(shí)，取決于是否貫穿于稅法制定和實(shí)施的全過程，取決于能否從形式正義走向?qū)嵸|(zhì)公正。眼下，2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則的時(shí)間表已經(jīng)確定，多部稅法正在緊鑼密鼓醞釀、起草中，在此背景下，領(lǐng)潮流之先的環(huán)保稅立法可謂責(zé)任重大、使命神圣。因?yàn)檎f到底，一部處處忠實(shí)稅收法定原則的環(huán)保稅法，才能為未來的稅收立法提供“良法善政”的示范效應(yīng)。(來源：《民主與法制》雜志)
