時至今日，“營改增”從試點到全面推開已整整五年時間。2011年10月國務院正式提出“營改增”，隨后上海市率先在交通運輸業和部分現代服務業開展試點，并迅速形成“政策洼地”，帶動北京等其他8個省市開展試點。2016年5月1日，“營改增”在剩下的四大行業，即建筑業、房地產業、金融業和生活服務業全面推開，至此實現了對所有貨物、服務的生產、流通和消費環節的增值稅全覆蓋。
據國家稅務總局數據顯示，截至2016年11月30日，新納入試點范圍的四大行業共新增納稅人1069萬戶，其中小規模納稅人934萬戶，占全部試點納稅人的87%。
最近數年，政府一直將減稅作為政策導向，2016年7月中共中央政治局會議更是首次提出“降低宏觀稅負”。官方數據顯示，這項工作取得了一定成效。但是，改革進程并非一蹴而就，其間也伴隨著不少待解的難題。
增與減的邏輯
財政數據顯示，2016年1—11月，“營改增”累計減稅已達到4699億元，全年預計減稅逾5000億元。
“營改增的目標是解決重復征稅和助力產業轉型升級。”普華永道中國稅務及商務咨詢合伙人許曉楊向記者表示。
增值稅作為一個中性稅種，從生產到銷售，中間的每一個環節，僅就增值部分征稅，實現對最終消費環節全額征稅，可有效避免重復征稅的問題。當所有商品和服務都適應于增值稅時，增值稅的抵扣鏈條才會完整，才能更好地發揮作用。
對此，知名火鍋連鎖企業海底撈深有體會。“營改增”之后，海底撈僅在北京地區就減稅836萬元，以45%的減稅幅度，一躍成為北京市“營改增”的成功典型。對此，公司稅務總監陳燕認為，這得益于海底撈數年前打通的一條抵扣鏈條。“我們的采購供應商都是正規企業，每一個環節都能拿到增值稅發票。增值稅就是銷項稅減去進項稅，抵扣的部分比較多，稅負自然就降下來了。”
陳燕打了個比方，比如為海底撈提供糧油的供應鏈企業適用于13%的增值稅，假定在銷售時交了13元的增值稅，這對于上游企業海底撈來說，就是一個負的13元，當消費者在海底撈吃飯時，最后付款就包括餐飲企業6%的增值稅，假定為6元，海底撈就可以用這個6元抵前面的13元。
盡管如此，看到45%的減稅幅度時，陳燕還是嚇了一跳。總結經驗的同時，她也提出疑問，“假如供應鏈企業不能提供13元的增值稅發票，或者假如海底撈不是增值稅納稅人，不能抵扣時，那么對于稅務機關來說，除了要對供應鏈企業征收13元的稅，還要對海底撈征收6元的稅，是不是就相當于征了兩道稅？”曾在國外從事財會工作的陳燕心里還有個疑問，從生產到銷售假如中間有10個環節，按道理應該只在最后的銷售環節征稅，現在這樣，10個環節都征稅，是否意味著重復征稅？
中國財政科學研究院副院長白景明否定了這種說法：“當然不是重復征稅！增值稅盡管層層征收，但也層層抵扣，稅收是由最終消費者來承擔。”白景明進一步解釋說，假如去餐廳吃飯，這個增值稅就由吃飯結賬的那個人來承擔；假如買了一部手機自己使用，最終的增值稅也是由買手機的人來承擔。當然，如果手機使用一段時間再轉賣出去，買賣二手手機的過程也會產生增值稅，這個稅就被轉嫁到下一個消費者手中。
此外，對于海底撈這樣供應鏈完善，能夠拿到充足的增值稅發票的企業自然是可以減稅，但很多餐飲企業都是在農貿市場購買食材，不可能拿到增值稅發票，那么這些企業的稅率從過去5％的營業稅，變成現在6%的增值稅，稅負是否會上升？
對此，白景明向記者解釋道：“營改增實際上是倒逼企業建立通暢的抵扣鏈條，當有些企業擔心供應鏈企業的價格太高而選擇去農貿市場降低成本時，也相當于放棄了增值稅的抵扣，自然享受不到稅收的優惠。”
據國家稅務總局公布的數據，截至2016年11月，四大行業1069萬戶試點納稅人中，有1.5%的納稅人，也就是16萬戶左右的企業，存在不同程度的稅負上升問題。
究竟是怎樣的企業會出現稅負上升？對此，聯辦財經研究院院長、原國家稅務總局副局長許善達認為，對于小規模納稅人來說，稅率從原來營業稅的5%，降到現在增值稅的3%，稅負肯定是降低的：“營改增”之后，由于原增值稅納稅人的進項稅額增加了，稅收負擔只會下降，不會提高。“只有剩下的100多萬一般納稅人才有可能出現稅負上升的問題。從目前的統計數據顯示，這些納稅人總體稅負確實實現了行業稅負下降的局面”。
談到減稅的原因，財政部部長肖捷認為，增值稅對新試點的納稅人來講是一個全新的稅種，有的企業對試點政策的理解不深入，對制度規定可以抵扣、免稅的政策沒有用足；還有的企業是受經營周期影響，進項稅額在某個時段偏少或沒有，導致稅收負擔增加；另外，也有的企業由于市場不景氣，銷售價格低迷，稅負不能順價轉出，出現階段性稅負上升。
由于增值稅是銷項稅收減去進項稅收，因此，在白景明看來，還有一種情況是銷售價格較高或者穩定，而在進項上節約成本，額度很小，從而產生差價，造成稅負上升。比如生產一部手機，賣8000元一部，按17%的稅率，銷項稅是1360元，假如生產成本一般是5000元，為了節省成本，用了3000元，進項稅是510元，所需要繳納的稅金就是1360元-510元=850元。假如按照5000元生產成本，則進項稅是850元，應交稅金是1360元-850元=510元，顯然，成本低時，稅負反而更高。
但是，對于陳燕來說還有個困擾：“營改增”之后，海底撈的增值稅和營業稅相比，稅負雖然有明顯下降，但由于增值稅不計入稅前利潤，使得企業所得稅的稅基增加，稅負有所上升。按照海底撈的測算，企業所得稅幾乎上升了20%左右。
“一檔稅負下降，另一檔稅負上升，雖然企業的確有一定程度的減稅，但絕對沒有傳說中的那么高！”陳燕對記者說。
財權vs事權
2016年4月29日，就在“營改增”全面試點前的最后一個工作日，一則《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（簡稱“過渡方案”）以國務院名義印發，在該方案中，所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央和地方各分享增值稅的50％，同時，明確規定過渡期暫定2~3年，屆時根據中央與地方事權和支出責任劃分、地方稅體系建設等改革進展情況，研究是否適當調整。
稅收五五分成的背后，是中央和地方在財權上的博弈。由于營業稅是地方的主體稅種，由地稅部門征收，改為增值稅后，稅收上繳中央，地方收入將大大減少。在1994年稅制改革時，曾規定增值稅收入按中央75％和地方25％的比例劃分。2012年上海開展營改增試點時，減稅部分由地方承擔，但試點行業的增值稅全部歸地方。后來擴大到其他省市，甚至擴大到全國的鐵路運輸業、郵電通信業，也都是按照上海的方案來推進的。
“但這最后一輪營改增在四個行業擴圍的時候，一些地方政府反映承受不住了，大家盡管都認為營改增是一定要改的，但是中央地方的收入劃分，不能再按照之前的辦法了。”許善達說。
對于這個問題，當時有兩種主流意見，一是改變中央和地方的增值稅分成比例。既然營業稅都改成增值稅了，那么就改成五五分成，擴大地方的比重，這樣地方減少的稅收就能夠平衡一下。二是保持75%和25%的分成比例，將消費稅從生產環節劃到零售環節，再加上車購稅，都劃歸地方收入并由地方稅務局征收。“這樣地方的收入水平和五五分成差不多，但是這種辦法可以使地方稅體系有了主體稅種，更符合中國地方政府履職需要。”許善達說。
相較而言，第一種建議更容易操作，只是將入庫比例改一下，于是，國務院出臺了《過渡方案》，暫定“五五分成”的方式。
解決了收入劃分問題，另一個較為現實的問題又擺在眼前——“營改增”后由誰征收？如果由地稅部門征收，需要重建一套類似金稅工程這樣全國統一的稅收征管系統，耗資巨大。但如果由國稅部門征收，以前負責營業稅征收的地稅人員怎么辦？
鑒于這一問題，國家稅務總局也在營改增全面試點前作了明確規定，增值稅主要由國稅機關征收，但對于二手房交易和個人出租不動產，暫由地稅機關代征增值稅并代開發票。
這輪“營改增”試點，北京市涉及四大行業納稅人33.8萬戶，其中，金融業0.3萬戶、房地產業0.6萬戶、建筑業2.6萬戶、生活服務業30.3萬戶。用北京地稅局局長楊志強的話說，“這是在推進營改增工作中移交戶數最多、準備時間最短、工作難度最大的一次。”
盡管最大的稅源移交了出去，但北京市地稅局營業稅管理處處長陸坤并沒有感到太大變化。“從稅收收入來說肯定是下降了，畢竟營業稅是地方的主體稅種，但這不代表地稅局沒有活干了。因為納稅人還在，相關稅種還在，稅務機關承擔的職責還在。”
他向記者介紹，因為98%左右的納稅人都是通過網上申報，對于稅務機關來說，只需審核信息是否如實，是否按期申報就行，真正工作量減少的，也只是銷售發票這部分業務。為了更好地交接，地稅局的營業稅處同國稅局的貨物和勞務稅處互派干部掛職，以應對實踐中的各種變化和問題。此外，北京市國稅局、地稅局還定期召開周例會、專題工作會等，解決征管中遇到的實際問題。
但并非所有地方都像北京這樣開明。陳燕向《中國新聞周刊》反映，在一些中小城市，大部分餐飲企業供應鏈條沒那么規范，抵扣不多，相比較而言，“大企業”海底撈的“規范”反而成了“避稅”的借口。“特別是營改增之后，我們的稅負明顯下降，有的地方稅務部門就不能接受這種落差，三天兩頭上公司查賬，還威脅連供應鏈企業一起查，甚至不給我們提供增值稅發票，你說這還怎么做生意？”陳燕忿忿道。作為稅務總監，她經常接到各地門店負責人的投訴，應付各地的稅務稽查。后來，為了減少不必要的麻煩，在一些省市，他們干脆放棄抵扣增值稅。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，“營改增”后，地方主體稅種缺失，倒逼財政體制（中央與地方財政關系）的改革。因此，“營改增”之后的首要任務就是形成相對獨立的地方稅體系，讓地方有一定的預算平衡能力。
政策補丁
盡管“營改增”全面試點之前已經歷了五年的準備，但在具體執行中，一些細節的問題依然會出現，為政策的執行帶來新的困惑。
在北京市大興區，某提供保安服務的營改增試點企業，根據此前營業稅的相關政策，實行差額納稅政策，即保安企業營業收入扣除支付給保安員工資、繳納的社會保險費和住房公積金后的余額為基數以5.6%（營業稅及附加稅）的比例繳納營業稅。但這輪營改增的試點方案里面并沒有明確營改增后勞務派遣企業的差額征收問題。
于是，企業向當地稅務部門反映了這個問題，認為如果不再施行差額納稅政策，該企業甚至整個保安行業，都有可能會因失去這項優惠政策而導致稅負上升的情況。
“類似的免稅批復或文件，在征收營業稅期間，地稅部門可能會針對不同的企業或特定收入予以發放。”一位北京市國稅局的工作人員介紹說，“但營改增后，這些政策能否延續，哪些能延續，哪些要作廢？這些關系到納稅人的切身利益，基層稅務機關也會比較困惑，只能寄希望于上級部門，盡快加以明確。”
企業反映的問題經過逐級上報，很快就得到了回復。2016年4月30日，財政部、國家稅務總局聯合出臺《關于進一步明確全面推開營改增試點有關勞務派遣服務、收費公路通行費抵扣等政策的通知》，明確提供勞務派遣服務的一般納稅人或小規模納稅人，可以選擇差額納稅方式繳納增值稅。
類似這樣的“政策補丁”，從“營改增”全面試點以來，就不斷出臺，據統計，去年財政部和國家稅務總局，先后下發了9個政策性文件。其中2016年12月21日下發的文件，甚至一口氣明確了17個政策問題。而國家稅務總局也針對具體征管問題，先后下發了27個有關征管操作的公告。
除了細節上的修補和完善，在“營改增”之初，一些問題也層出不窮，酒店業營業稅稅率為5%，“營改增”后一般納稅人適用稅率為6％，很多酒店業擔心稅負上升，因此2016年5月前后，一些地方甚至出現了高端酒店借“營改增”之名漲價的情況。為了解決這一問題，各級稅務部門紛紛約談酒店，解釋稅負疑慮，并聯合工商、旅游等部門，對酒店趁機漲價的行為進行處理，很快就將這一現象壓制下來。
此外，為了保證營改增的平穩過渡，考慮到稅負平穩、征收范圍穩定和稅收優惠延續等因素，國家稅務總局在制定“營改增”政策時，將增值稅稅率分為四檔，即6%、11%、13%、17%，此外，還有兩檔簡易征收稅率，即3%和5%。 在實際操作中，稅檔過多給企業造成了不小的困惑。對于海底撈而言，因為增值稅的層層抵扣，當銷售良好、銷項稅比進項稅高時，才需要針對兩種稅款的價差交稅。這樣一來，在銷售不好的地區，6%的銷項稅可能達不到13%或17%的進項稅的價差，進項多，銷項少，只能將購買原材料等增值稅發票留底，等待形成價差之后再進行抵扣。
然而，這種留底的方式很難被一些中小城市的稅務部門所理解。陳燕建議應該像其他一些國家那樣，采取退稅方式，及時予以處理，或者簡化稅率，降低企業稅務遵循成本和稅務機關征收成本。
經過對企業的長期觀察，許曉楊將營改增后出現的問題歸納為兩點，一是中國現行的增值稅法規下的很多規定還是早期生產型增值稅的法規，不能完全適應目前的商業模式及消費型增值稅，企業在實際執行中存在困擾。二是金融業的業務模式比較復雜而且產品開發迅速，新出臺的營改增法規的確定性和操作性有待加強。
同時，她還建議配合消費稅和資源稅等其他流轉稅的改革，平衡整體財稅收入，順應結構性減稅的發展要求，完善流轉稅征收體系。
實際上，這也是下一步財稅工作的重點。肖捷表示，增值稅改革的最終目標就是要建立現代增值稅制。與世界其他實行增值稅的國家相比，中國的標準稅率雖然不算高，但稅率檔次過多，也存在稅收優惠政策碎片化等問題。下一步，將更好地發揮增值稅的獨特功能，為啟動增值稅立法創造有利條件。（來源：中國新聞周刊）
